郑芝龙在台湾笨港站稳脚跟，整合了李旦、颜思齐的遗产后，其势力如同滚雪球般急剧膨胀。他不再满足于控制远海贸易线路和收取“报水”，开始将触角更深入地伸向福建沿海。郑氏舰队的身影越来越频繁地出现在厦门、金门、铜山乃至泉州、漳州外海，甚至敢于拦截前往月港（明朝官方指定的有限贸易港口）的官商船只。沿海州县告急的文书如同雪片般飞向福州和北京。
“海寇郑芝龙，拥众数万，舰船千计，横行海上，劫掠商旅，攻扰城邑，势大猖獗，闽省水师屡剿不利，乞朝廷速发大兵，以靖海氛！”——类似的奏报一次又一次地摆在紫禁城乾清宫崇祯皇帝的御案上，也压在福建巡抚衙门的各级官员心头。
然而，此时的明王朝已是风雨飘摇。北方，后金（清）铁骑屡破边关，深入畿辅，需要投入巨额的饷银和精锐的部队；西北，农民起义的烽火已成燎原之势；中原腹地，天灾人祸不断，流民百万，国库却空空如也。派遣大军远赴东南进行一场胜负难料的海上围剿？对于焦头烂额的崇祯皇帝和捉襟见肘的兵部而言，这简直是一个无法承受的奢望。
剿既无力，则唯有抚。动用“招安”这张牌，对于明朝官府来说，是成本最低、也最**以为常的应对“边患”、“海患”的手段。从倭寇时期到如今，这套策略屡试不爽，无非是许以官职、赏赐银两，换取暂时的安宁。
福建巡抚衙门内，新任巡抚熊文灿面对着巨大的压力。他深知朝廷无力南顾，解决郑芝龙的问题必须靠自己，而招安几乎是唯一现实的选择。但如何招安？开出什么价码？招安之后又如何控制？这一切都充满了风险和不确定性。
“郑芝龙非寻常海寇可比，”熊文灿对幕僚们分析道，“其势已成，船坚炮利，部众骁勇。寻常小官小职，些许银两，绝难打动其心。若招安条件过苛，恐其以为朝廷怯弱，反助其气焰；若条件过优，又恐其尾大不掉，养虎为患。”
经过反复权衡和与郑芝龙方面秘密使者的多次试探性接触，熊文灿最终定下了招安的基调：必须给予足够分量的官职和相当大的自**，才能诱使郑芝龙上岸；但同时，也要尽可能将其纳入朝廷体制内，用官爵名分和“忠义”之道来约束他，并利用他去对付其他海盗势力，实现“以贼制贼”。
谈判在极其隐秘的情况下进行。郑芝龙派出的代表是他的族弟郑芝莞和心腹谋士，这些人既精通官场话语，又深悉海上实情。谈判地点时而设在某条不起眼的小船上，时而设在某处偏僻的岸边别墅。
谈判过程漫长而艰苦，双方唇枪舌剑，讨价还价。
官府方面强调“皇恩浩荡”、“弃暗投明”、“报效朝廷”，试图用道义和名分来压低价码。郑芝龙的代表则毫不示弱，反复陈述郑氏力量的强大（“拥舰数百，精兵数万”），强调其“保境安民”（实为控制贸易）的“功劳”，并暗示若不满足条件，则海上永无宁日，甚至可能“逼良为盗”，与荷兰人等外夷勾结。
郑芝龙本人虽未直接出面，却牢牢掌控着谈判的底线。他的要求非常明确：第一，官职必须足够高，足以让他合法地掌控福建沿海的军事和贸易权力，至少要与福建总兵官分庭抗礼。第二，必须承认他对现有部众和船队的绝对控制权，朝廷不得插手其内部人事和调遣。第三，招安后，他及其部下应享有贸易上的便利和特权，使其商业帝国能够继续运转甚至扩张。第四，朝廷需提供一定的粮饷补助，至少是名义上的，以安抚部下。
“我要的不是一个空头衔，”郑芝龙在给谈判代表的密信中写道，“我要的是一把能斩断所有束缚的尚方宝剑，一个能让我名正言顺号令闽海的旗号。”
谈判进行了数轮，期间伴随着郑芝龙时而发动的、针对沿海地区的“摩擦”，以展示肌肉，向官府施加压力。熊文灿则时而表现出强硬姿态，调集有限的水师进行象征性威慑，时而又放出和谈信号，软硬兼施。
最终，在双方都意识到谁也无法轻易吃掉对方的情况下，一个基于现实利益的交易达成了。
1628年（明崇祯元年）初，经过崇祯皇帝御批（更多是形式上的），招安诏书正式下达。
诏书以华丽的辞藻赞扬了郑芝龙“深明大义”、“率众来归”的“忠勇”，然后宣布了任命：授郑芝龙为“五虎游击将军”（这是一个介于正式武官和杂号将军之间的职位，品级不算极高，但权责可大可小，极具弹性），命其率所部水师，驻防福建沿海，负责剿匪安民，保障航道安全。诏书并未明确限定其驻地和兵力，这实际上默认了郑芝龙对现有武装和地盘的控制。同时，朝廷“象征性”地拨发了一笔粮饷，并默许了郑氏集团在海上贸易中的
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