尚比尼说：“论恐勒和赤松巴两个莽夫都是吐蕃的败类，小王愿意出兵，配合朝廷扫平这两个小国，让吐蕃所有子民纳入朝廷的统治。”
李纯道：“这样吧，后面朝廷重新设立四个都护府，直接统治四个羁縻地区，你们这些小王都要去掉王号，由朝廷重新选拔官员，按照内地襄人模式进行治理。元稹按照这个内容制定一个诏书，让四个宣慰使送到四个羁縻地区的各小国，是叛是降，让他们自己选择。”
元稹说：“陛下言之有理，如果他们主动交出权力还好，如果胆敢反叛，朝廷再派兵消灭不迟。”
方向议定以后，元稹按照李纯的旨意，派四个宣慰使向各小国发出诏书。大部分小国都知道唐军的厉害，哪敢拒绝，而且给予他们襄人的身份也是好事，没理由反对，所以都回复同意朝廷的意见。
黠戛斯可汗阿热布通认为，自己的部族远离唐朝，不需要什么襄人的虚名，要让出权力，接受唐朝的直接统治，更是让他心疼，转念一想如果硬拼估计是打不过唐军，反正黠戛斯是游牧民族，惹不起躲得起，干脆带着部族一路向西迁移征战，跑掉了。
吐蕃小王论恐勒认为，当初自己被唐军利用了，辛苦打回来只剩雅鲁藏布江一带的领地，现在又要交出来，什么襄人、夷人的，有什么鸟用，汉人有高原反应，估计也打不过来，还是继续当自己的国王惬意，直接拒绝朝廷的意见。
象雄小**松巴认为，唐军利用论恐勒覆灭了吐蕃政权，自己作为赞普后裔，好不容易保留点家底，怎么可能轻易交出去，我们就是吐蕃人，不稀罕襄人的称号，象雄天高皇帝远，有种就打过来，也是直接拒绝朝廷的意见。
元和十五年六月，各小国的意见全部汇总到朝廷，李纯对这个结果并不感到意外。李纯认为其他地区都被唐军打服过，只有这三个地方仗着地势偏远，没有受过唐军的打击，还敢张狂一下，必须要施以颜色。
李纯和元稹、范希朝商讨了一番，决定在四个羁縻地区设置都护府，直接将四个宣慰使改为都护，仍为正四品，再增加一些属员，由军事部派兵护送他们到四个地区就任，负责直接管理四个地区。
鉴于西域、南诏比较恭顺，回鹘的黠戛斯逃跑，其他部落愿意接受统治，军事部各派六千人护送三个都护赴任，沿途如有反叛力量就地消灭，安稳护送到位后，留下三千人，作为都护直接掌握的兵力。吐蕃有两个刺头需要讨平，由镇蕃军派出一万人，土浑、康巴各派出三千人，跟随吐蕃都护讨平两个小国。
任命四个羁縻地区的都护以后，李纯认为肃慎都护府经过五年左右的持续开发，已经增加了大量的人口，特别是汉人的数量增加显著，完全可以单独设立成道，否则也会跟新设的四个都护混淆。
七月份，朝廷正式下旨，肃慎都护府脱离辽桓道，升级为肃慎道，升松州为松滨府，作为肃慎道的首府。相应的，李听由从三品的肃慎都护升为正三品的肃慎巡抚，其他官员也同步官升一级，与道的官员级别相对应。
同步，取消十年以下人员的流放，十年以上的流放人员全部送到小兴安岭和威虎岭以东的勃州、宁州、漠州，肃慎道其他七个州府全部改为百姓的居住地，那些还在流放期的犯人，满了期限就可以转为当地普通百姓。
肃慎道的建立，提升了该地的地位，和其他各道一样成为正式的行政区，官员也都跟着晋升，肃慎道的官员自然是喜上眉梢。嫩江流域停收流放人员，放开给无地汉人垦荒后，又引来不少无地汉人到肃慎垦荒，肃慎道也逐步改变了流放地的面貌。
作为肃慎道的主官，李听也是感慨万千，经过一系列的打拼，终于让肃慎地区成为正式的道级行政区，自己也终于再上一个台阶，成为正三品的大员。
看着刘光颜、田弘正、张茂昭、李听先后走上正三品的巡抚岗位上，当初选择留在部队任职的李愬、高霞寓、严秦、乌重胤都有些后悔。
当时明明有一个走上正三品的机会，他们偏偏选错了方向，虽然朝廷照顾给了个从三品，但是位置还是正四品，再想进步就很难了。这四个军团统领先后向军事部表达想法，就是以后如果有机会，也想往行政方向发展，军事部又把他们的这些想法汇报给李纯。
李纯也觉得他们几个有点亏，当初都第一次对外战争中立过战功，因为职位有限，多年以后还待在军团统领的位置上。考虑到即将展开第二次大规模的对外战争，如果他们再立新功，完全可以直接授予正三品的官职。
四个都护带着属员，在唐军的护送下一路向着四个地区进发，带着两个使命，一是要扫平沿途的反叛势力，二是要选择合适的地方作为都护府驻地。
回鹘都护闫震在6000镇胡军的护送下，往回鹘的腹地进发，沿途的几个小国，在元和八年都被唐军教训过，知道唐军惹不起，一路上非常配合，还送了不少牛羊作为赠礼。
黠戛斯可汗阿热布通在唐军来之前就带领部众西逃了，往西一路兼并了不少小部落，反而壮大了，在额尔齐斯河中上游一带建立了吉利斯汗国，一时得意洋洋。
闫震也不搭理黠戛斯的西逃，既然想当夷人，就去当夷人吧，以后有他们后悔的时候。
闫震转了一圈，最后在回纥与仆骨之间选定了都护府的驻地，此地位于克鲁伦河边，北依肯特山，南通苏尼城，可直达妫州，既便于对回鹘的统治，也便于和内地的沟通，便组织人员在此筑城。
闫震怀念西汉时期出使匈奴的使节苏武，就将此城命名为苏武城（今蒙古国温都尔汗附近）。
看到回鹘人整体还算配合，闫震就让多余的3000镇胡军返回，自己带着属员和3000直属团，开始忙着筑城、招徕居民，更重要的是领地的划分和人事安排。
回鹘都护府管辖的领地，东到大兴安岭，西到阿尔泰山，南到戈壁，北到贝加尔湖，西北到唐努乌尔山，将黠戛斯排除在外。
闫震出发之前，朝廷已有人事上的安排，四个归顺唐朝的小国，一个小国分为二两到三个领。
每个领设管领一职，定为正七品，作为领的最高长官，再设置领监、领丞、领尉、领学，组成各领的五人政务会。
各领的官员、属员全部由回鹘人担任，各领的五人政务会人员由都护府任命，其他属员由各领任命。
原来归降的四个小王，优先选四个领的管领，甚至可以向都护府推荐各领的官员，由都护府审核同意后，予以任命。
这样一来，其实朝廷主要掌握都护府及驻地城市的权力，各领的权力实际上依然在回鹘人自己手里，只是进一步拆分，主要官员由朝廷派驻的都护府任命。
在经济上，各领每年将收入的三成上缴都护府，其余的留作自用，都护府不作干涉。
都护府将辖区内所有的回鹘人划为襄人，统一定为回鹘族群，由各领的领丞负责与都护府的民政局接洽，办理各领居民的户口本和身份牌。
辖区内落实华襄分治的措施，如华襄禁婚、襄人任职七品以下、回鹘襄人不得出都护府辖区，也不得允许境外的夷人进入，如确有需要，须经都护府同意后，回鹘襄人才能出入境。
经过一番运作，原来的四个小国被拆分为十个领，被称为回鹘十领，各领官员由都护府重新任命，并向大唐效忠，正式成为唐朝的直辖领土。
按照要求，回鹘人的姓名也要改成复姓四字，由于大部分回鹘人和汉人接触很少，实际上是另起一个四字汉名，原来的回鹘名可以保留，作为族群内部使用。
回鹘人正式划为襄人后，除了有少量限制以外，其他方面和华人差不多，享受同等的财税政策，维持着半自治状态。
苏武城建立以后，不断有汉人和回鹘人到此定居，汉人将内地的产品运到这里出售，再购买当地的马匹、牛羊到内地贩运，活跃了当地商贸，回鹘人不需要再远赴苏尼城交易。
甚至有些汉人在当地办起了皮革、毛纺之类的工厂，还开设了一些餐馆、旅店、杂货店，吸引了不少回鹘人前来务工、购物，苏武城逐渐成为一个活跃的塞外城市。
安西都护齐茂林，也带着六千护兵，从沙州向西域进发，军事部考虑到后续镇西军要参加远征，就从秦陇道的地方兵力中抽调三
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